Доклад

Обеспечение населения жильем является одним из при.оритетных направлений внутренней политики Российского государства1. Часть 2 статьи 40 Конституции Российской Федерации2 закрепляет за органами гос власти и за органами местного самоуправле.ния обязанность поощрять жилищное стройку. Указанная норма является одной из гарантий права каждого на жилье, конкретизирует характеристику Российского страны как общественного.

Общая потребность населения России в жилище составляет более 1,5 миллиардов кв. м, а ее удовлетворение просит увеличения жилищного фонда практически на 50 %. Несмотря на относительный рост количества раз в год вводимой в действие площади жилых помещений (в 2000 г. данный показатель составил 30, 3 млн кв. м общей площади, в 2005 — 46,4 млн кв. м4), темпы строительства отстают от характеристик совет.ского периода5 и не обеспечивают потребности населения в жилище. По разным оценкам, число семей, нуждающихся в улучшении жилищ-

ных условий, составляет 60—61 %, при всем этом только чуток более 12 % семей в состоянии приобрести его без помощи других или при помощи за.емных средств6. Наблюдается значимый рост средней цены на жилище — с 14,4 тыс. руб. за кв. м в 2004 г. до 31,5 в 2008 г., а согласно прогнозам Института экономики городка к 2010 г. составит 35,4 тыс. руб. за кв. м7. Более 50 % вводимого жилища относится к категории элитного и не решает соц проблем населения.

Решение жилищной трудности населения без помощи страны не.может быть ни в одной стране мира9. Европейский Суд по правам челове.ка в Решении от 21 февраля 1986 г. по делу «Джеймс и остальные против Соединенного Королевства» указал, что «в современном обществе обеспечение населения жильем является важной социальной потребностью; решение жилищного воп.роса не может быть целиком отдано на откуп рынку, неограниченное действие которого, в особенности в ситуации трансформации экономики, спо.собно создать опасность нежелательных соц последствий, а поэтому отражает не лишь частный, однако и общественный интерес»10.

Федеральное и региональное законодательство не закрепляют «по.ощрение жилищного строительства» в качестве предмета ведения ка.кого-или из уровней власти. Федеральный закон «Об общих принципах…» к числу вопросцев местного значения поселений и городских округов от.носит «создание условий для жилищного строительства» (соответствен.однако пункт 6 части 1 статьи 14 и пункт 6 части 1 статьи 16 Федерального закона). Согласно статье 2 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ11, «органы гос власти и органы местного самоуправления в пределах собственной компетенции обеспе.чивают условия для воплощения гражданами права на жилье, в том числе: … 4) стимулируют жилищное стройку».

Основные исполнительно-распорядительные возможности и админис.тративно-хозяйственные функции в сфере жилищного строительства закрепляются за органами гос власти субъектов Российской

8 Подобные данные озвучил заместитель полномочного представителя пре.зидента в ЦФО Николай Макаров на заседании совета управляющих органов местного самоуправления областных центров субъектов РФ ЦФО по реализа.ции государственного проекта «Доступное и удобное жилье — гражданам России», состоявшемся 1 июня 2006 г.

7 См.: Симионов Ю. Ф., Ткачева Н. А., Ясъко В. Л. ЖКХ: Справочник для.работников городских образований. М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Изда..тельский центр «МарТ», 2007. 272 с; Официальный сайт Фонда «Институт.экономики городка»

8 См., к примеру: Котусова Ю. Г. Современное состояние «жилищного воп..роса» в России и методы его решения // Юристъ. 2006. № 2.

9 См.: Кириченко О. В. Жилищный фонд коммерческого использования //.Современное право. 2007. № 10.

10 См.: Зепез А. № 98. Р. 29—30. § 37.

11 СЗ РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 14.

Федерации и органами местного самоуправления. Большая Часть муници.пальных образований не имеют достаточных доходных источников, находятся в денежной зависимости от вышестоящих уровней власти. Ресурсы городских поселений в среднем в 1,5 раза меньше, чем необ.ходимо для решения вопросцев местного значения, собственные дохо.ды бюджетов сельских поселений обеспечивают расходную часть в сред.нем на 30 %. Количество самодостаточных городских образований не превосходит 2 % от их числа12.

Бывший Президент Российской Федерации В. В. Путин в выступле.нии на первом Общероссийском собрании советов городских обра.зований субъектов России, состоявшемся 23 октября 2007 г., подчерк.нул, что «сейчас муниципалитеты вместе с органами государствен.ной власти участвуют в решении государственных задач. … Одной из таковых задач являются приоритетные национальные проекты, которые активно разворачиваются конкретно в регионах. И сейчас, когда государ.ство вносит все огромные средства в нацпроекты, нужно обес.печить точный и удачный порядок реализации проектов на местах»13.

Таким образом, действенная реализация гарантии права на жили.ще, закрепленной в части 2 статьи 40 Конституции Российской Феде.рации, возможна при условии согласованной деятельности органов го.сударственной власти субъектов Российской Федерации и органов мест.ного самоуправления, направленной на поощрение строительства жи.лья, доступного для разных категорий населения.

В 1990-е гг. чрезвычайно широкое понимание самостоятельности мест.ного самоуправления привело к его оторванности от системы публич.ной власти в государстве, самостоятельность воспринималась как отсут.ствие ответственности органов местного самоуправления за качество решения вопросцев местного значения, полная обособленность сфер деятельности страны и местных сообществ. Некоторым создателям данная ситуация дозволяет говорить о наличии дефекта в конституци- онном праве России14. Местное самоуправление является неотъемлемой составляющей системы общественной власти в государстве, на что не.однократно указывалось в актах Конституционного Суда РФ15 и Ев-

46 12 См.: Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического

мероприятия «Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в I квартале 2006 года» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2006. № 7 (103).

13 Российская газета. 2007. 24 окт. № 4500.

14 См.: Овсепян Ж. И. Пробелы и дефекты как категории конституционно..го права // Конституционное и городское право. 2007. № 15.

15 См., к примеру: По запросу Главы Республики Коми о проверке консти..туционности пт 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми.«О местном самоуправлении в Республике Коми»: Определение Конституцион..ного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 105-О // Вестник Конституционного Суда.РФ. 1999. № 5.

Публичное право, судебная власть, обеспечение прав человека…

ропейского Суда по правам человека16. В научной литературе выска.зываются точки зрения, согласно которым принцип организационной обособленности местного самоуправления должен сочетаться с принци.пом функционального единства общественной власти в государстве17, ме-стное самоуправление характеризуется как первичное звено федера-тивных отношений18. Существует ряд функций, для действенного осу-ществления которых требуется согласованная деятельность органов пуб-личной власти всех уровней. К их числу относится поощрение жилищ-ного строительства, что прямо вытекает из содержания части 2 100-тьи 40 Конституции Российской Федерации.

Указанные происшествия свидетельствуют о необходимости закреп-ления в законодательстве системы взаимосвязанных правовых средств, обеспечивающих взаимодействие несоподчиненных органов общественной власти без перераспределения компетенции меж ними, имеющих универсальный характер и составляющих в комплексе правовой меха-низм взаимодействия органов гос власти субъектов России-ской Федерации и органов местного самоуправления.

В теории права под правовым механизмом понимается объективиро-ванный на нормативном уровне, системно организованный комплекс юридических средств, нужный и достаточный для заслуги конкретной цели (совокупы целей). Правовые механизмы есть осо-бые конструкции положительного права, формализующие определенный набор юридических регуляторов (правовых средств), таковых как права, обязанности, запреты, принципы, презумпции, фикции, сроки, проце-дуры, меры поощрения, меры ответственности и др.19

Назначение правового механизма взаимодействия органов государ-.ственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного.самоуправления состоит в правовом обеспечении согласованной деятель-.ности несоподчиненных органов общественной власти разных уровней.при решении смежных задач управления без перераспределения ком-.петенции меж ними. Названными факторами обуславливается набор.частей механизма, т.е. правовых средств, обеспечивающих взаимо..действие, также характер взаимосвязей меж ними. В большей

16 См., к примеру: Решение Европейской Комиссии по делу «Ротентурм Коммюн против Швейцарии» от 14 декабря 1988 г., жалоба № 13252/87; Решение Европейской Комиссии по делу «Аюнта-мьенто де X. против Испании» (Аушйагшегйо йе X. V. Зрат) от 7 января 1991 г, жалоба № 15090/89, БеазюпБ апй Керогаз (БК) 59, р. 251); Герасимова против России: Постановление Европейского Суда по правам человека от 13 октября 2005 года по жалобе № 24669/02 // Журнальчик российского права. 2005. № 1.

17 См., к примеру: Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления:.Проблемы теории и правового регулирования. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та,.2006. С. 33—34.

18 См.: Абдулатипов Р. Г. Федералогия. СПб.: Питер, 2004. С. 251.

19 См.: Шундиков К. В. Правовые механизмы: Основы теории // Государ-.ство и право. 2006. № 12. С. 12—21.

степени достижению этого результата будет содействовать закрепле.ние в законодательстве последующих юридических регуляторов (элемен.тов правового механизма взаимодействия):

  • нормы, регламентирующие правовой статус взаимодействующих органов в части закрепления права и обязанности осуществлять взаи.модействие в установленных законом вариантах;
  • поощрение жилищного строительства как предмет совместного ведения субъектов Российской Федерации и городских образований;
  • совместные задачки субъектов Российской Федерации и муници.пальных образований в сфере поощрения строительства жилища, доступ-ного для разных категорий населения;
  • формы организации взаимодействия органов общественной власти;
  • процедурно-процессуальные нормы, закрепляющие порядок взаимо-деяния органов власти.

Особенности конституционно-правового статуса органов государствен.ной власти и органов местного самоуправления вытекают из содержа.ния Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 ок-тября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода.тельных (представительных) и исполнительных органов гос власти субъектов Российской Федерации»20, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации»21. Во-первых, соответ.ствующие системы органов действуют не сами по себе, а от имени публично-территориального образования (субъект Российской Федера.ции, городское образование) и в интересах его населения22. Во-вторых, данные органы не находятся в отношении соподчинения и реализуют свои возможности независимо друг от друга.

Действующие конституционные нормы, регламентирующие вопросцы территориального устройства Российской Федерации, прямо не назы.вают принцип взаимодействия как принцип организации общественной власти, и в то же время не содержат препятствий для его законода.тельного закрепления. Конституционный Суд РФ определил пра.вовую позицию, в согласовании с которой «…не исключается взаимо.действие, в том числе на договорной базе, органов местного самоуп-равления и органов гос власти области для решения общих задач, конкретно связанных с вопросцами местного значения, в интересах населения городского образования»23.

20 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

21 Там же. 2003. № 40. Ст. 3822.

22 См., к примеру: Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М.:.Юристъ, 2001. С. 50—51; Бялкина Т. М. Указ. соч. — С. 39.

23 См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Ус..тава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области.от 22 марта 1999 г. «О внесении конфигураций и дополнений в Устав (Основной.закон) Курской области»: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 однако-.ября 2000 г. № 15-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 1.

Публичное право, судебная власть, обеспечение прав человека…

Логическим следствием закрепления принципа взаимодействия явля-ется возможность возникновения права и обязанности несоподчиненных органов общественной власти осуществлять взаимодействие в вариантах, ус-тановленных законом. На практике имеют место случаи обязательного и добровольного взаимодействия органов гос власти субъек-тов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере регулирования вопросцев строительства жилища. К обязательному взаимо-действию относятся согласование схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации24, совместная подготовка проектов до-кументов территориального планирования федеральными органами испол-нительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления25, разработка и утвер.ждение инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федера.цией и субъектами Российской Федерации, в случае роли органов местного самоуправления в финансировании инвестиционных проектов (нужно согласование органов местного самоуправления)26.

Добровольное взаимодействие может осуществляться в рамках ре.ализации различного рода планов и программ. Так, в Краснодарском крае в целях решения заморочек развития санаторно-курортного и ту-ристского комплекса региона принята краевая целевая программа «Раз-витие санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края на 2003—2010 годы». В согласовании с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Россий-ской Федерации» 2 марта 2007 г. меж Правительством РФ, админи.страцией края и соответствующими муниципальными образованиями края подписано соглашение № 2779-ГГ/Ф7 «О разработке на местности Краснодарского края особенный экономической зоны туристско-рекреаци-онного типа». Определены первоочередные приоритетные местности Краснодарского края, предлагаемые для включения в состав турист-ско-рекреационной особой экономической зоны27.

Исходя из этого, для нормативного закрепления правового механиз.ма взаимодействия правовой статус органов гос власти

24 См.: Статья 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

25 См.: Статья 27 Градостроительного кодекса Российской Федерации; Об.утверждении Положения о совместной подготовке проектов документов терри-.ториального планирования, также о составе, порядке сотворения и деятель..ности комиссии по совместной подготовке проектов документов территориаль..ного планирования: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г..№ 804 // СЗ РФ. 2007. № 1 (2 ч.). Ст. 262.

26 См.: Часть 4 статьи 19 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ.«Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в.форме капитальных вложений» // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.

27 Указанная информация содержится в письме первого заместителя пред-.седателя Законодательного Собрания Краснодарского края И. М. Петренко от.18 декабря 2007 г. № 03/2, направленном в рамках подготовки доклада «О со-.стоянии законодательства в Российской Федерации» за 2007 г.

4. Заказ 5732

субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления нужно дополнить:

  • принципом взаимодействия в системе принципов организации органов гос власти субъектов Российской Федерации и принципов организации местного самоуправления;
  • правом органов гос власти субъектов РФ и органов местного самоуправления осуществлять взаимодействие в формах, установленных законом;
  • обязанностью (общего характера) органов власти осуществлять взаимодействие и содействие друг другу в реализации принадлежащих им возможностей в вариантах и порядке, установленных законом.
  • задачки в области территориального развития: подготовка местности (микрорайона, квартала) для воплощения строительной деятельности;
  • обеспечение согласования проектной документации и выдачи раз-решений на стройку в сокращенные сроки;
  • стройку конкретного объекта либо группы объектов, компьютер-лексное освоение конкретных земельных участков для целей жилищ-ного строительства;
  • внедрение новой технологии строительства или реконструкции жилых домов;
  • обеспечение нужной мощности жилищно-коммунальных се.тей для какой-или местности либо конкретного участка и др.
  • принятие решения о содействии и направление предложе.ний об организации взаимодействия несоподчиненному органу;
  • выдвижение встречных инициатив по организации взаимодействия;
  • принятие акта, содержащего в себе условия, на которых осуще.ствляется взаимодействие;
  • согласованное воплощение действий, направленных на реше.ние поставленных общих задач;
  • информирование населения о содержании взаимодействия;
  • .
  • финансирование совместной деятельности;
  • привлечение к ответственности за неисполнение условий взаимо-деяния.

Уточнение общих положений о содействии применительно к конкретным предметам совместного ведения, совместным задачкам вза-имодействующим органам целесообразно осуществлять на уровне под-законных актов или в форме административного регламента взаимодействия. Под административным регламентом взаимодействия пред-лагается понимать регионально-городской нормативный акт, уста-навливающий порядок взаимодействия меж органами гос власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуп-равления, сроки и последовательность совершаемых ими администра-тивных процедур и юридически важных действий при решении орга-нами общественной власти совместных задач субъектов Российской Феде-рации и городских образований. Процедура разработки и утвер-ждения административных регламентов взаимодействия включает в себя совместное одобрение регламентов взаимодействующими органами и контроль за законностью их содержания со стороны органов юстиции.

Для действенной работы правового механизма взаимодействия требуется закрепление главных его частей на уровне федерального законодательства. При этом целесообразно как внесение конфигураций в имеющиеся Федеральные законы № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. и № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (в плане уточнения статуса органов общественной власти, закрепления принципа взаимодействия), так и при-нятие комплекса особых нормативных актов, регламентирующих механизм взаимодействия органов общественной власти на местности субъекта РФ (закрепляющих понятие «предметы совместного ведения субъектов Российской Федерации и городских образований» и их список, понятие «совместные задачки», формы организации взаимо-деяния, процедурно-процессуальные нормы, устанавливающие поря-док воплощения взаимодействия). В качестве схожих специализи-рованных нормативных актов могут выступать:

— Федеральный закон «Об общих принципах взаимодействия орга-

нов гос власти субъектов Российской Федерации и органов 55

местного самоуправления», регулирующий общие вопросцы взаимодей-

ствия органов общественной власти. Предлагается принять специализиро-ванный нормативный акт, посвященный взаимодействию в рамках от-дельных сфер деятельности (а именно, в целях поощрения жилищ-ного строительства).

— Федеральный закон «О поощрении органами гос вла..сти и органами местного самоуправления жилищного строительства».

Нравится эта статья? Подпишитесь на RSS-ленту и получите еще больше классной информации!